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教育決策科學化還須政策評估來問診

發布者:益學教育 時間:2018-01-30 14:46

  

 

  光明圖片/視覺中國

  

 

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  【思想匯】

  編者按

  黨的十九大報告提出要健全依法決策機制,構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。當前,教育領域大的改革框架已經搭建起來,關鍵措施已經建立起來,改革已經進入深入落實、具體推進的攻堅期和深水區,迫切需要制定更加精準的政策,提高決策的效果,推動改革的深入。教育政策評估是整個教育政策制定和實施過程中一個非常重要的環節。近年來,教育領域一些重大政策和規劃也開始注重政策評估,如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》在前期制定、中期執行過程中都開展了相應的評估工作。國家“十三五”規劃綱要明確提出要開展規劃實施情況動態監測和評估,教育部門已經啟動“十三五”規劃綱要的年度監測評估工作。本文認為,與政策制定和政策執行相比,目前教育政策評估還是整個教育政策研究過程中相對薄弱的環節,迫切需要夯實教育政策監測評估,推進決策的科學化,提高治理能力現代化水平。

  1.以政策評估助推決策的科學化

  政策評估有助于提高決策的科學性。教育政策評估根據一定的標準和程序,運用循證的實證方法,對政策過程和政策效果進行檢測、評價和判斷。通過對教育政策的評估,可以對相關領域進行系統把脈和診斷,精準把握某一領域的現狀。借助于評估能夠科學客觀地看到已有政策的效果、找準影響問題解決和工作推進的瓶頸,有針對性的解決問題。通過評估可以及時發現政策實施過程中可能出現的偏離,根據政策評估結果及時進行調整,提高政策的針對性和有效性,提高政策的質量和執行效果,推進改革精準落地。

  政策評估有助于增強政府執行力。政策評估是當前政府治理的一個環節和內容,是政策過程的重要組成部分。評估結果對于政策調整或是未來制定新政策可以提供很多借鑒。對正確地制定、執行和完善政策具有重要意義,不僅能反映政府制定和執行公共政策的能力和效果,也決定和影響著政府的績效。通過公共政策評估可以決定是否需要對政策進行調整、完善或終止,更好地配置政策資源,實現政策運行和決策的科學化,提高政府執政能力和水平。

  科學的、合理的政策評估可以有效地提高政策的效果。然而在實際的評估中卻存在著公共政策評估機制尚未建立、評估體系不完善、評估主體單一、缺乏完善的信息系統、評估科學性和專業性有待提高等問題,影響著公共政策評估的開展。為更好地發揮政策評估作用,可以從以下幾個方面夯實教育政策評估工作,提升治理能力,更好地為教育現代化強國建設服務。

  2.將政策評估貫穿全過程

  開展教育政策預評估降低決策風險。政策的預評估就是要對尚未實施的政策進行科學的評估,準確、客觀地預測可能存在的風險,客觀地鑒定和評價政策目標方案,更準確地把握政策可能產生的影響,對方案進一步優化。對教育政策進行預評估將有助于提升教育決策水平,降低決策風險。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》在制定過程中面向專家學者、不同社會團體、公眾廣泛征求意見,是教育政策預評估的典型案例,很多問題和矛盾都在前期論證中得到了充分的關注和研究。

  開展教育政策執行過程評估提高執政效率。政策執行是政策過程的中間環節,過程評估側重對政策執行狀況的監督、檢查,對執行現狀與階段性目標的“預期—差距”進行評估。政策執行評估是目前政策評估過程中相對薄弱的環節。對政策執行過程的評估事關政策的成效,是改善執行不力、提高政策效率的重要保障。政策執行評估能及時發現政策過程中的問題,及時對公共政策進行糾正,從而有效阻止不適當甚至是錯誤的公共政策所造成的不良后果,應充分重視和加強教育政策執行力的評估。

  開展教育效果評估提高決策精準度。公共政策效果評估就是對于已實施的政策目標達成度、政策效果和價值進行科學的分析和判斷。政策效果評估的重點應放在對形成某種政策效果的因果機制分析,而不僅僅是對效果的評價。通過政策效果的因果機制分析,可以為下一輪政策的制定提供經驗積累、更好地配置政策資源,提高政策的科學性和準確性。近年來從國際上來看,各國從關注公共政策的某一方面的效果,開始轉向注重評估政策的綜合影響,從關注公共政策的短期影響轉向既注重短期影響,又注重長期影響。

  3.構建系統的教育政策評估機制

  盡快建立教育政策評估制度。公共政策評估制度是規范政策評估行為、確定評估程序、理順評估權力和責任、保證評估活動有序開展的制度保障。通過評估制度的建立可以保證政策評估的獨立性、規范性和法制化。政策評估制度可以確定評估組織的權責體系,既保證評估活動的權威性,又能防止評估過程的隨意性;可以實現政策評估工作的程序化;保障政策評估活動的資金來源;推動政策評估結論的應用,使評估結論與政策改進密切聯系起來。發達國家的政策評價制度建設,如法國的《研究政策與技術開發的評估》、英國的《政策評估綠皮書》、加拿大的《評估政策》《評估職能指令》和《加拿大政府評估標準》、日本的《政策評估法》、韓國的《政策評估框架法案》等都對政策評估主體、評估類型、評估程序、評估結果的使用和公開等內容做出了明確、詳細的規定,為政策評估提供了有力保障。美國每項教育法案都有專門針對該項法案的評估的章節,專門闡明有關的經費和規定等。我國的教育法律法規中缺乏對教育政策評估的專門規定,迫切需要建立教育政策評估制度,以推動教育政策評估工作的開展。

  構建多元化政策評估機制。政策評估主體是教育政策評估的核心。政策評估主體就是確定教育政策由誰來評估的問題。在政策評估過程中,政策評估主體的不同,會對公共政策評估及其結論產生很大的影響。只有在公共政策評估過程中保持評估主體的多元化,才能保證評價結果的全面性和有效性。參與公共政策評估的主體包括政府機構、社會團體、大學、智庫、非政府組織、個人等等。目前,教育領域的政策評估以政府主導專家或內部機構參與的內部自評模式為主。近年來,來自外部的第三方政策評估工作剛剛起步,真正意義上獨立的第三方政策評估機構還不多。由于政策評估要求有很強的專業性和科學性,這些第三方評估主要依靠學術機構、教育協會、中介組織等以教育科研項目的方式進行。為促進多元評估主體的發育,教育政策評估應實施內外部評估相結合的方法,建立多元化評估機制。對于教育政策評估項目,實行社會范圍內的招標,調動評估機構的主動性和積極性,讓大學、民間智庫等第三方機構均有機會通過競爭參與評估。可以通過設立專項教育政策評估項目基金等形式吸引社會資金,為評估活動提供資金保障,對第三方評估機構進行經費支持,保證第三方機構的獨立性提高教育政策評估質量。另一方面,要建立對第三方評估機構的資質認定、人員資格認證等準入制度,對政策評估機構進行法律規范,通過評估流程、結果的公開,促使政策評估主體接受社會各個方面的監督和檢驗。參與公共政策第三方評估的同時,政策評估報告也是被評估對象。對第三方評估機構的政策評估報告也需要進行評估鑒定,以保障其評估的專業性和科學性。

  加強評估反饋機制的建設。評估反饋機制就是要在教育行政部門、評估組織和社會公眾之間構建有效的溝通反饋網絡,包括幾個方面。首先,教育行政部門和評估組織之間的溝通反饋。來自政府部門的信息是開展評估的最重要的信息資源,是評估機構了解和監督政府行為的重要依據,更是實現政策評估的前提。除法律明確規定必須保密的信息外,教育行政部門應當就有關評估政策的制定背景及過程、執行情況、相關數據向評估組織開放,以便客觀進行評估。評估組織要及時將評估結果反饋給決策部門參考使用。其次,建立行政部門、評估組織和社會公眾之間的溝通。政府可通過各種渠道讓公眾知曉不同的教育政策的利弊是什么,政府在做出決定的時候是如何在不同的政策目標中做出權衡的,以增強政策過程的透明度,加深公眾對公共教育政策的理解。在評估過程中可以公開征集社會意見尤其是受影響群體的意見,設置多種渠道使公眾可以隨時發表對教育政策的意見和建議,給政府、評估機構提供反饋,這不僅可以完善評估結果,還可以對教育政策的貫徹落實起到有效的監督作用。再次,追蹤反饋機制。一方面有關部門要對評估建議的落實情況進行追蹤檢查;另一方面評估具有時點性、實時性等特點,決定了基于某一時點上的評估結果會有一定局限性,對評估揭示出來的問題和建議,要跟蹤相關部門的應對舉措,對采取的后續措施進行“再評估”。

  4.提高政策評估的科學性準確性

  加強政策評估人才的培養。我國的政策評估工作剛剛起步,相關的理論研究和相關專業人才的培養亟待加強。目前還沒有教育政策評估人員相關的職業資格標準,高校也沒有教育政策評估的相關專業,教育政策評估人員整體專業化程度不高。在發達國家,政策評估已逐漸發展成為一個獨立的、成熟的職業活動,從業人員必須經過專業培訓。美國政府和許多大學的政策研究機構,培訓了一大批職業政策分析人員。法國政策評價從業人員的選擇極其嚴格規范,必須接受資格認定,普通的大學畢業生要在專門的政策評價培訓學校受訓,接受嚴格的考核后才能成為正式的評價師。從業人員的高素質保證了政策評估能力和水平的日益提升,專業化程度越來越高。做好政策評估工作,需要有理論素養深厚、政策實踐經驗豐富的人才隊伍做基礎。加大評估專業人才的培養力度可以從幾個方面著手,一是需要從高校學科建設入手,開設政策評估專業;二是開展專門的政策評估培訓,提高評估人員的專業化水平;三是實施教育政策評估師執業資格認證制度。

  科學運用恰當的評估方法。在進行政策評估的實踐過程中,由于政策涉及面廣、參與人物眾多,政策過程中的變量因素復雜多變,科學的評估程序與評估方法是開展政策評估工作的技術保障,決定了評估結果的科學性。要建立規范化、標準化的政策評估步驟,制定科學的核心評估標準與原則,高度重視評估工具的持續開發和創新。要遵循事實分析與價值分析相結合、實證分析和規范分析相結合、定性分析與定量分析相結合的原則,建立公共政策評估標準和評估體系框架。

  建立政策評估信息系統。擁有充分而準確的信息,是做好政策評估的必備前提。政策評估是依賴于客觀信息基礎上的循證研究,只有在真實、準確的信息基礎上才能做出正確的政策評估判斷。要做好教育政策評估工作,迫切需要建立教育評估信息采集系統,與現有的教育統計系統不同,該系統應建立在規范的和科學的抽樣調查基礎之上,準確獲得第一手有關學校、教師、學生和家庭的情況。美國聯邦教育部建有教育資訊系統,主要包括中小學基本教育統計,中小學校及教師調查研究,學生長期追蹤研究,以及教育成果評價等。美國的這些資訊系統的設計和實施經驗值得我國借鑒。教育系統應建立有關教育的調查隊伍,開展常規的抽樣調查工作,例如有關教育質量、學生發展狀況、家庭教育、繼續教育、社區教育等無法通過常規統計報表獲取的數據,可通過抽樣調查獲得信息,為教育決策和科研提供基礎數據服務。同時還需要建立公共政策管理信息庫。分類收集各界對某一政策的做法和效果、意見和建議、問題和不足、改進措施,加強交流反饋、跟蹤處理和統計分析。建立教育統計信息數據庫共享平臺。各類教育統計信息數據庫應本著開放、互通、共享的原則供教育研究者和管理者使用,實現數據共享,提高研究的客觀性和科學性,推動教育決策的科學化水平。應大力推進信息化建設和部門數據共享機制,實現統計數據的集中存儲、統一管理、聯合分析及數據挖掘工作,提高統計數據管理效能,提升統計數據生產能力,實現信息系統和數據的互通共享,提高教育公共服務水平。還要注重大數據信息采集,運用大數據分析手段對一系列復雜性、隱蔽性、抽象性的問題進行挖掘分析,快速獲得有價值的信息,提升決策能力。

  (作者:王蕊,系教育部教育發展研究中心教育政策評估研究部主任、副研究員)

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